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IIGF觀點 | 國內生態移民的影響和對策分析

2022-08-31 08:57:21來源:中央財經大學綠色金融國際研究院 孫源希 閱讀量:12555

導讀:本文將介紹國內生態移民的基本情況,并從環境、社會、經濟三個方面分析生態移民的影響,最后提出相應的對策建議。
  自工業革命以來,人類依靠化石能源實現經濟飛速發展和現代化建設的同時釋放了大量的溫室氣體,導致全球氣候變暖、溫室效應加劇。氣候變化使得自然災害頻發、生態環境脆弱性進一步加劇,人們已經無法在這樣的環境下生產生活,必須遷移到其他地方,于是“生態移民”項目應運而生。本文將介紹國內生態移民的基本情況,并從環境、社會、經濟三個方面分析生態移民的影響,最后提出相應的對策建議。
 
  一、生態移民情況介紹
 
  1900年以后,全球平均地表溫度增加了1°C左右。根據國家氣象站收集的數據可知,1961年至2010年間,中國整體呈現氣候變暖的趨勢,而80年代后期至90年代,變暖速度加快;其中,北部地區溫度上升速率較南方更高(例如,青藏地區增溫速率顯著較大),中部地區降水量呈快速下降的趨勢。對于降水量少或者蒸發量大的地區來說,氣候變暖可能會造成干旱風險的上升,由此導致土壤肥力下降、農作物產量降低、加劇土地荒漠化。隨著氣候變暖,內蒙古草原的植被生產力和土壤碳儲量呈下降趨勢,新疆部分地區沙質荒漠化明顯加重;70年代以后,亞熱帶和熱帶地區的干旱事件變得更加持久,干旱范圍不斷擴大。根據相關數據顯示,2010年西南五省大旱的受災面積高達636.9萬hm2,造成的直接經濟損失超過350億元;除了旱災,洪澇、低溫、熱浪等極端天氣事件的頻率也有增加的趨勢 。基于上述情況不難發現,脆弱的生態環境會給人們的生活造成巨大的困難和挑戰,當人們正常生產生活的需求無法被滿足時,他們就需要離開原有居住地并遷移到更適宜居住的地方。
 
  目前,國內外學者對于生態移民沒有形成統一和清晰的定義。國外對于生態移民的界定往往比較廣泛,指由于惡劣的環境對生活造成影響,使得人們主動或被迫地離開原有居住地,到其他地方開展生產生活的搬遷行為。例如,為了緩解部分地區的人口壓力和減少貧困,印尼政府在1920年以后開展了大規模的移民項目。1969年,泰國國王提出泰國山民經濟發展計劃,將北部山區的少數民族遷移至中、南部,來幫助他們擺脫貧困的同時實現森林等自然資源的保護。中國的生態移民項目主要是由政府主導開展的,因此本文定義生態移民為基于某一區域生態環境惡劣、自然資源枯竭,其生態環境容量和承載能力無法滿足該區域內人民的生存、生活需求的現實情況,為了達到改善人民生活條件、恢復生態系統、促進自然環境的可持續發展等目的,有規劃、有組織、有秩序地將原有居民遷出該地區,轉移到其他地區生活的一種人口遷移行為。
 
  我國自20世紀80年代開始實施生態移民項目。從以“吊莊移民”為主的“三西”(包括甘肅的“定西、河西”和寧夏的“西海固”地區)農業建設計劃,到1994年以后的“八七扶貧攻堅計劃”,再到2001年以后基于《中國農村扶貧開發綱要2001-2010年》《關于易地扶貧搬遷試點工程的實施意見》和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》開展實施的生態移民項目,中國開展生態移民相關的研究和實踐已有40年左右的時間 。根據相關數據統計,自2000年以來,我國的生態移民項目已累計實現的移民人數高達數百萬。
 
表1:國內部分省份生態移民項目整理
 
來源:中央財經大學綠色金融國際研究院根據公開資料整理
 
  二、生態移民的影響分析
 
  (一)環境影響
 
  生態移民政策的實施可以促進遷出地生態系統的恢復,但可能會影響遷入地的生態環境。生態移民政策將居民搬離生態脆弱的地區并遷移到其他更加適宜居住的地方,將會對遷出地的生態環境產生積極作用。對于遷出地來說,有限自然資源承受的壓力可以得到緩解,人類活動的減少可以促進脆弱失衡的生態系統的緩慢恢復,同時當地政府可以開展生態保護項目來促進生態系統的重建。三江源生態移民項目的實施使得當地脆弱的生態系統得以修復,生態環境明顯改善;草地的禁牧封育有效遏制了草地生態退化的趨勢,促進了不同經濟類群草群生物量的增加。
 
  從另一個層面看,生態移民政策在落實的過程中也可能會給生態系統帶來一系列問題,造成生態破壞。例如,在阿拉善生態移民政策實施過程中,部分牧民無法適應農民的生活返回原居住地,甚至通過增加牲畜數量的方式來解決過渡時期的資金短缺問題,使得草原生態壓力無法有效緩解;與此同時,政府建造的綠洲社區缺乏有效管理水資源的制度措施導致安置地有限的水資源承受巨大壓力 。類似的情況在寧夏生態移民項目實施過程中也同樣存在。農民對于原有的漫灌方式的依賴加劇了遷入地土地鹽堿化,不合理的開墾導致植被破壞等問題。
 
  (二)社會影響
 
  生態移民群體無法融入新的生活環境可能會影響社會穩定性。生態移民群體離開熟悉的環境搬遷到新的居住地,對于他們來說是一個巨大的挑戰。一方面,他們面臨著生產方式的改變,比如阿拉善移民政策中部分牧民習慣了原有的生活方式而無法適應“農民”的新身份。即使不需要完全更換生計,但當落后的生產方式無法適應新環境的需求時,移民群體就需要改變觀念,主動學習新知識、新技術。然而,生態環境脆弱地區的經濟基礎普遍較差,這意味著當地居民的受教育程度可能偏低 。新的生產工具的使用、新的生產技能的學習對于這部分群體來說并非易事。較差的適應能力同時意味著擇業改行空間狹窄,那么部分群體可能會面臨失業風險,從而降低社會穩定性。另一方面,他們還需要適應新的生活方式,比如寧夏移民項目中的海河村居民在搬遷以后受當地居民飲食習慣影響,增加了瓜果蔬菜品種的消費,減少了肉類消費。
 
  同時,基于中國是一個多民族構成的國家的現實情況,生態移民的過程中還可能會涉及到不同民族群體文化的碰撞和沖突。以寧夏西海固移民為例,移民群體有很大一部分是回族人民,承載的是伊斯蘭文化,但其與安置地的漢族文化接觸時會產生摩擦和沖突 。考慮到生態移民項目本身帶有的強制性,這些沖突和矛盾會加劇移民群體的消極情緒和心理壓力,長此以往他們難以對新環境產生歸屬感和認同感,同樣不利于社會的穩定和發展。
 
  (三)經濟影響
 
  國內的生態移民項目主要是由政府主導開展并實施的,因此實施項目需要的資金來源以政府財政撥款為主。而生態移民項目的開展在很多方面都需要資金的投入,包括但不限于移民安置、基礎設施建設、產業發展等等,這對于政府財政來說是不小的負擔。因此,移民群體生活水平的提高、遷入地的經濟發展僅僅依靠有限的政府財政資金的支持是遠遠不夠的。
 
  單一的產業結構、落后的生產方式、殘缺的金融服務體系導致經濟發展困難。以寧夏移民為例,移民群體遷移到安置地以后仍舊以農業生產為主。然而,由于缺乏先進的農業生產知識,并且不了解新的生產工具,他們維持原先單一的種植結構,收入來源單一、收入水平無法提高;同時,現代農業對于高效的集約化、規模化生產的需求和移民群體習以為常的粗放型的種植方式的矛盾也不利于促進當地農業的發展 。而集約化、規模化的生產往往需要在前期投入一定資金用于購買生產材料和設備、雇傭勞動力等等,這對于生態移民群體又是另一個挑戰。移民區的經濟發展相對比較落后,殘缺的金融組織體系表現為較少數量的商業銀行和非銀行金融機構,因此能夠提供信貸資金的渠道較為狹窄,也缺乏相應的保險產品幫助他們規避農業生產中可能遇到的風險 。除此以外,大部分移民區的經濟發展主要依賴于農業,工業和第三產業發展的嚴重滯后也不利于遷入地的經濟發展。
 
  三、對策建議
 
  針對生態移民的現狀和上述提到的一些問題,本文提出以下幾點對策建議:
 
  第一,加快相關法律法規和政策措施的出臺,完善生態移民項目的頂層設計。針對生態移民項目在落實過程中出現的一系列問題,國家、地方政府和有關部門有必要進一步完善頂層設計,加快推動關于如何解決這些具體問題的法律法規和政策措施的出臺,例如移民回流問題、文化沖突、生態補償機制的建立等等。同時,地方政府在落實政策的過程中,也要充分考慮遷入地的自然資源和環境條件、生態移民群體的需求和特征等,避免出現“一刀切”的情況,比如關于如何在生態移民的過程中保護少數民族文化等。
 
  第二,發展具有當地特色的產業,促進產業結構的合理化調整。當地政府可以根據移民地的具體情況,充分利用本地優勢資源,推動發展具有當地特色的農業、工業和旅游業等,促進產業的多元化發展。例如,寧夏移民項目中的紅寺堡灌區依托當地豐富的物產資源,形成了以中藥材、葡萄、枸杞等農產品為主導的特色產業新格局。同時,為生態移民群體提供農業基礎知識、農業技能的培訓,鼓勵農民使用現代化工具進行農業生產,提高生產效率。
 
  第三,建立多元化的資金籌集平臺,推動當地金融服務體系的建設。考慮到生態移民工程需要消耗大量資金的現實情況,可以建議相關部門成立生態移民項目專項基金,同時拓寬資金籌集渠道和途徑,鼓勵動員社會資本參與到移民地的建設中去。為了促進集約化、規模化農業生產的發展,可以通過由銀行提供專項貸款、政府給予貼息支持的方式引導移民群體參與其中。除此以外,加快完善多層次的金融服務體系的建設,吸引更多的商業銀行和非銀行商業機構的設立,鼓勵推出相關保險服務降低移民群體參與新興產業而承擔損失的風險,以此保障移民群體的利益,同時促進產業的健康發展。
 
  原標題:IIGF觀點 | 國內生態移民的影響和對策分析

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